Rapport d'information de Mme Patricia SCHILLINGER, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales n° 625 (2011-2012) - 3 juillet 2012. Le rapporteur. Le rapport. Le rapport en une page. Le rapport au format pdf. Pour commander le rapport.
INTRODUCTION
Agir, plutôt que subir: tel est le mot d'ordre actuel face à la dégradation de la situation de l'emploi. Préoccupation majeure des Français, l'emploi mobilise nombre d'acteurs, qu'il s'agisse de l'Etat, de Pôle emploi, des partenaires sociaux, des chambres consulaires, de la société civile...
Les collectivités ne sont pas en reste. Confrontés en permanence aux conséquences désastreuses de la détérioration de la situation de l'emploi, les élus locaux ont multiplié les initiatives, bien avant que la loi leur reconnaisse un rôle en la matière. Ils ont retroussé leurs manches pour entrer dans un domaine longtemps réservé à l'Etat et régi par une logique descendante, avec des résultats contrastés.
Et pourtant, la mobilisation croissante et multiforme de cet ensemble d'acteurs n'a pas empêché la situation de l'emploi de se dégrader de façon significative. Alors que le Préambule de la Constitution de 1945 affirme que « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi », la barre des 10% du taux de chômage a de nouveau été franchie au premier semestre 2012. Si la crise a été un facteur aggravant, elle ne saurait à elle seule expliquer cette situation. Dès lors, le constat est limpide: le fort volontarisme des acteurs ne suffit pas à améliorer la situation de l'emploi.
Sur fond de foisonnement d'initiatives, le paysage institutionnel des politiques de l'emploi menées au niveau des territoires est devenu un véritable maquis. Déjà confrontés à une situation critique, les demandeurs d'emploi y perdent tous leurs repères, et sont ballottés au gré des évolutions législatives et institutionnelles. Non seulement se retrouvent-ils dans un labyrinthe, mais celui-ci voit en outre des portes s'ouvrir et se fermer au fil du temps, sans logique apparente.
L'ensemble des acteurs revendique une simplification de ce paysage, la question en suspens étant: comment? Il faut, en ce domaine, se garder de tout simplisme : la volonté d'y voir plus clair, tout à fait légitime, ne doit pas aboutir à un anéantissement des spécificités des initiatives locales, qui ont fait leur succès.
Outre la proximité et l'adaptation aux territoires, l'approche intégrée des politiques de l'emploi qui caractérise l'action des collectivités doit absolument être préservée. Elle a l'avantage de réconcilier le secteur de l'insertion professionnelle et celui de l'insertion sociale, de faire le lien entre le développement économique, l'emploi et la formation, et de ne pas négliger l'impact des politiques de transport et de logement sur l'emploi...
Dès lors, la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation ne saurait faire l'économie d'une réflexion sur le paysage institutionnel des politiques de l'emploi menées au niveau local, sans prétendre à l'exhaustivité, tant le sujet est vaste. Les questions de l'orientation et de la formation, notamment, qui mériteraient un rapport à elles seules, n'ont pu être abordées dans le détail, mais sous l'angle de leurs interactions avec les autres aspects de la politique de l'emploi. Votre rapporteure espère toutefois que ce sujet, fondamental, pourra être traité dans un avenir proche.
II. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉPONSE ADÉQUATE AUX DIFFICULTÉS LIÉES À LA MULTIPLICATION DES ACTEURS
A. UN MILLE-FEUILLES DÉROUTANT
Ce foisonnement d'initiatives n'est pas sans susciter un certain nombre d'interrogations. Le secteur de l'emploi serait-il l'un de ceux où le « mille-feuilles » territorial se manifeste dans toute sa splendeur ? Bien que l'ensemble des acteurs affirme vouloir respecter les compétences des uns et des autres et travailler de manière coordonnée, force est de constater qu'il existe des difficultés qu'il serait vain de nier.
En janvier 2004, Jean Marimbert qualifiait de « mosaïque » le service public de l'emploi, en relevant que « la France a le dispositif d'intervention sur le marché du travail le plus éclaté d'Europe ». De fait, les acteurs intervenant dans ce domaine sont nombreux: Etat (qu'il s'agisse des DIRECCTE ou des préfets et des sous-préfets), Pôle emploi, collectivités territoriales, partenaires sociaux, chambres consulaires, maisons de l'emploi, missions locales, PLIE, associations...
À Marseille et ses proches environs, ce sont près de 474 structures qui s'occupent de l'emploi et de l'insertion. Dans la région Nord-Pas-de-Calais, on dénombre 27 missions locales, 18 maisons de l'emploi (dont 7 à Lille, ce nombre ayant été réduit d'une unité à la suite d'une fusion de deux entités) et 24 PLIE.
2. Des réponses encore insuffisantes
c) Coordination ou « réunionite » ?
(2) Les conseils régionaux de l'emploi (CRE)
A l'initiative du Sénat, la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a institué le conseil régional de l'emploi (CRE). Présidé par le préfet, il comprend « des représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs, du conseil régional et des principales collectivités territoriales intéressées, des administrations intéressées et des universités, des représentants d'organisations participant au service public local de l'emploi, notamment des maisons de l'emploi, ainsi que le directeur régional de Pôle emploi ».
Les membres du conseil régional de l'emploi (CRE)
Le conseil régional de l'emploi comprend, outre son président, les membres suivants:
1° Quatre représentants de l'Etat, désignés par le préfet de région;
2° Un représentant des universités de la région, proposé par le recteur;
3° Des représentants, à raison d'un par organisation, des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, ainsi que de celles dont le préfet a constaté la représentativité en application de l'article D2621-2.les régions de France métropolitaine, ces organisations sont:
a) la Confédération générale du travail (CGT);
b) la Confédération française démocratique du travail (CFDT);
c) la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO);
d) la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC);
e) la Confédération française de l'encadrement-CGC (CFE-CGC);
4° Des représentants des organisations professionnelles d'employeurs en nombre égal à celui des représentants des organisations de salariés, désignés sur proposition:
a) du Mouvement des entreprises de France (MEDEF);
b) de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME);
c) de l'Union professionnelle artisanale (UPA);
d) de l'Union nationale des professions libérales (UNAPL);
e) de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA);
5° Deux représentants du conseil régional désignés par le président du conseil régional. En Corse, deux représentants de l'assemblée de Corse sont désignés par le président du conseil exécutif de Corse;
6° Deux représentants du ou des départements de la région désignés par l'Assemblée des départements de France;
7° Un représentant des communes de la région désigné par l'Association des maires de France;
8° Un représentant des maisons de l'emploi conventionnées désigné par le préfet de région;
9° Un représentant des missions locales désigné par le préfet de région;
10° Un représentant régional de l'association chargée de la gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés désigné par le préfet de région;
11° Le directeur régional de Pôle emploi.
Source : Article R. 5112-20 du Code du travail
Le CRE est consulté sur l'organisation territoriale du service public de l'emploi en région et émet un avis sur la convention signée entre le préfet de région et le directeur régional de Pôle emploi. Il est informé de sa mise en oeuvre, ainsi que des conventions de portée régionale ou locale relatives au suivi et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des évaluations des conditions de réalisation des conventions conclues avec les maisons de l'emploi.
Encore une fois, les appréciations de l'utilité de ces instances de dialogue sont très variables. Certains acteurs considèrent qu'elles permettent à Pôle emploi de rendre compte de son activité à l'échelle régionale, ce qui permet une certaine transparence et une certaine surveillance. Mais bon nombre d'entre eux déplorent qu'elles ne soient que des lieux de consultation et non de décision. Dans ce cadre, elles constituent des structures de plus dans le paysage institutionnel local de la politique de l'emploi.
Par ailleurs, l'absence de représentants des intercommunalités dans la liste des membres peut surprendre, compte tenu du rôle majeur joué par ces dernières en matière de développement économique et d'emploi.
Table des matières

• INTRODUCTION
  
  • I. UN ENGAGEMENT FORT DES COLLECTIVITÉS EN FAVEUR DE L'EMPLOI
    
    • A. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI, UNE COMPÉTENCE QUI REVIENT À L'ÉTAT...
      
      • 1. Le rôle prépondérant de l'Etat et de Pôle emploi
      • 2. Des résultats décevants
        
        • a) Des chiffres du chômage désolants
        • b) Un désengagement de l'Etat
        • c) Des difficultés qui persistent au sein de Pôle emploi
    • B. ...DANS LAQUELLE LES COLLECTIVITÉS SONT DE PLUS EN PLUS AMENÉES À INTERVENIR
      
      • 1. Une implication justifiée à plusieurs égards
        
        • a) La nécessité d'une politique adaptée aux territoires
        • b) La nécessité d'une politique intégrée
      • 2. Une intervention complémentaire à celle des autres acteurs
        
        • a) Des actions spécifiques peu ou pas du tout développées par les autres acteurs
        • (1) Les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes
        • (2) Les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE)
        • (3) Les maisons de l'emploi
        • b) Une action menée en partenariat avec les autres acteurs
      • 3. Un rôle désormais reconnu
        
        • a) Un apport dans l'ensemble reconnu
        • b) Un rôle désormais reconnu par les textes
  • II. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉPONSE ADÉQUATE AUX DIFFICULTÉS LIÉES À LA MULTIPLICATION DES ACTEURS
    
    • A. UN MILLE-FEUILLES DÉROUTANT
      
      • 1. La multiplication des acteurs : une source de difficultés indéniable
        
        • a) Les risques d'inefficience et d'inefficacité, voire de contre-productivité
        • b) Une désorientation accrue des demandeurs d'emploi
      • 2. Des réponses encore insuffisantes
        
        • a) Des rapprochements de structures à poursuivre
        • b) Une clarification des rôles inachevée
        • (1) Le recentrage de la mission d'accompagnement des demandeurs d'emplois
        • (2) Les difficultés relatives à la collecte des offres
        • (3) La prolifération des diagnostics et des études
        • (4) Le développement de la contractualisation
        • c) Coordination ou « réunionite » ?
        • (1) Les réunions pilotées par les préfets et les sous-préfets
        • (2) Les conseils régionaux de l'emploi (CRE)
        • (3) Les comités de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP)
        • d) La coopération entre Pôle emploi et les collectivités territoriales : un travail à poursuivre
        • (1) La coopération entre Pôle emploi et les instances financées par les collectivités territoriales (missions locales, PLIE, maisons de l'emploi)
        • (2) La coopération entre Pôle emploi et les conseils généraux concernant le suivi des bénéficiaires du RSA
    • B. CLARIFIER SANS RIGIDIFIER, AFIN DE PRÉSERVER LES SPÉCIFICITÉS DES INITIATIVES LOCALES
      
      • 1. Reconnaître dans les faits le rôle des collectivités territoriales
        
        • a) Une compétence qui doit rester exercée en complémentarité par l'Etat et les collectivités territoriales
        • b) Une reconnaissance qui doit s'accompagner des moyens adéquats
        • c) Renforcer les partenariats avec Pôle emploi
      • 2. Clarifier le rôle des collectivités territoriales dans le domaine de l'emploi
        
        • a) Clarifier les interventions respectives des différents acteurs par la coordination plutôt que par l'application d'un schéma uniforme
        • b) Donner aux collectivités toute leur place dans le pilotage des politiques de l'emploi menées au niveau local
        • c) Encourager les rapprochements des structures au niveau local afin de simplifier et d'optimiser l'architecture des interventions
      • 3. Pour une évaluation raisonnée
• ANNEXES